【北京規劃建設】是由cityif與《北京規劃建設》雜志(zhì)聯合推出的欄目,這裏有(yǒu)新(xīn)認知與舊經驗的碰撞,新(xīn)媒體(tǐ)與傳統媒體(tǐ)的聚合。《北京規劃建設》創刊于1987年,迄今已有(yǒu)31年的辦(bàn)刊曆史。期刊強調深邃的思想性、厚重的理(lǐ)論性、豐富的實踐性及敏銳的新(xīn)聞性。【北京規劃建設】系列既有(yǒu)嚴謹洗練的學(xué)術論文(wén),也有(yǒu)輕松活潑的随筆(bǐ)。你走,我不送你;你來,無論多(duō)大風雨,我都等你。

作(zuò)者:徐勤政、何永、甘霖、楊兵、劉劍鋒、熊文(wén)

      摘要:老城更新(xīn)和城市體(tǐ)檢是新(xīn)一輪北京城市總體(tǐ)規劃着重強調的兩項實施内容,在城市治理(lǐ)結構不斷下沉的過程中(zhōng),街(jiē)區(qū)單元作(zuò)為(wèi)政策落地、民(mín)意生根、市場回應的基本載體(tǐ),實際決定了政府推進“精(jīng)治、共治、法治”的實施成效。本文(wén)以大栅欄街(jiē)區(qū)為(wèi)對象,通過梳理(lǐ)和評估九類存量要素,試圖聚焦老城現實問題、剖析制度根源,旨在建構普适性的“街(jiē)區(qū)診斷”分(fēn)析框架,為(wèi)理(lǐ)性提出老城更新(xīn)新(xīn)思路、新(xīn)模式提供支撐和借鑒。分(fēn)析認為(wèi),造成大栅欄現狀城市更新(xīn)困局的因素衆多(duō),根本性的問題在于三方面:一是公(gōng)房産(chǎn)權制度和實施資金瓶頸導緻公(gōng)共治理(lǐ)先天不足、後繼乏力;二是基礎設施和公(gōng)共服務(wù)短闆影響街(jiē)區(qū)管理(lǐ)水平提升;三是城市貧困累積和文(wén)化功能(néng)衰敗造成街(jiē)區(qū)社會生态漸趨惡化。

關鍵詞:城市體(tǐ)檢 街(jiē)區(qū)診斷 街(jiē)區(qū)生态 城市更新(xīn)

      大栅欄街(jiē)區(qū)屬于北京老城33片曆史文(wén)化保護片區(qū)之一,位于北京市西城區(qū)前門地區(qū)正陽門西南側,轄9個社區(qū),總面積約1.26平方公(gōng)裏。大栅欄曆經700年風雨洗禮,沉澱了深厚的曆史文(wén)化底蘊,保留了京城曆史延續最長(cháng)的城市肌理(lǐ),累積了濃郁的商(shāng)業氛圍,是北京市最大、最重要的傳統商(shāng)業文(wén)化區(qū)之一。

      曆史上,大栅欄是老北京商(shāng)業文(wén)化的“門戶地帶”;現在,大栅欄是拱衛天安(ān)門政治中(zhōng)心的“窗口地區(qū)”,也是彰顯大國(guó)首都特色的“中(zhōng)軸節點”和“金名(míng)片”标志(zhì)地段,位置和地位十分(fēn)重要。

      然而,大栅欄也是北京老城發展困局的一面鏡子、一個縮影。她是大國(guó)首都之窗、古都文(wén)化之門、老城更新(xīn)之眼;但同時她也是距離天安(ān)門最近的貧困者濕地、是一個京腔京韻日漸消弭的文(wén)化孤島,還是一片公(gōng)共财政難以自持的治理(lǐ)沙地。

      在新(xīn)版北京總規“聚焦老城、突破老城、複興老城”背景之下,大栅欄的升級改造越來越呈現出更為(wèi)宏遠(yuǎn)的時空色彩,即城市複興期待“中(zhōng)國(guó)故事”、城市升級期待“北京樣闆”。可(kě)以說,如果大栅欄的問題能(néng)解決,北京老城的發展就有(yǒu)指望;如果北京老城更新(xīn)開拓了新(xīn)範式,全國(guó)範圍的城市更新(xīn)工(gōng)作(zuò)就更容易建立新(xīn)秩序、形成新(xīn)格局。

      規劃是發展的龍頭,也是實施的綱領,未來大栅欄地區(qū)如何定位?如何布局?如何提升?規劃(特别是控規)要想精(jīng)準指導實施,關鍵是要以現狀問題為(wèi)導向,了解現狀、吃透問題,深刻地暴露矛盾、全面地分(fēn)析矛盾、妥善地解決矛盾。

      客觀地說,城市更新(xīn)如果僅僅停留于街(jiē)道外殼和建築表面,就如腸胃之疾醫(yī)腠理(lǐ),徒勞無功、積重難返。現下居民(mín)需要的不是戶外空間的“錦上添花(huā)”,而是深入院落房屋的“雪(xuě)中(zhōng)送炭”;相應地,城市治理(lǐ)應該着力改善街(jiē)區(qū)社會生态、文(wén)化生态、管理(lǐ)生态,進行深入居民(mín)内心的調查咨詢和深入骨髓的機制改革。

      為(wèi)此,北京市城市規劃設計研究院聯合北京建築大學(xué)、北京工(gōng)業大學(xué)、北京愛特拉斯信息科(kē)技(jì )有(yǒu)限公(gōng)司等單位,開展了針對大栅欄地區(qū)的街(jiē)區(qū)診斷和城市更新(xīn)研究,課題組通過人本觀察、“角色扮演”、存量梳理(lǐ)、政策評價等方式,深入分(fēn)析了大栅欄産(chǎn)權複雜、供需錯位、定位搖擺、分(fēn)散治理(lǐ)等結構性、根源性問題,并試圖回答(dá)“建設一個怎樣的首都窗口地區(qū)”這一曆史性命題。

      2017年2月-11月,課題組從“三伏”戰到“三九”,對大栅欄地區(qū)進行了密集而艱苦的“紮針、蹲點”式調研和“即訪即錄”式診斷,進而建構了“一個診斷規程、一個完整數據庫、一套政策彙編、一個實施辦(bàn)法、一組創新(xīn)模式”的診斷分(fēn)析機制。限于篇幅,本文(wén)僅對大栅欄街(jiē)區(qū)診斷的部分(fēn)前端結論作(zuò)簡要介紹。

門
大栅欄有(yǒu)114條街(jiē)巷,但現狀絕大部分(fēn)道路寬度都難以滿足市政管線(xiàn)常規方式敷設要求

      曆史上先有(yǒu)斜街(jiē)後有(yǒu)大栅欄,鐵樹斜街(jiē)-大栅欄西街(jiē)-大栅欄街(jiē)這一條斜街(jiē),相傳最早是由金中(zhōng)都遺民(mín)向元大都遷移走出的路,連接了兩個都城的城門。現狀大栅欄共有(yǒu)114條街(jiē)巷,但5米以上能(néng)行車(chē)的路隻有(yǒu)十幾條,好處是完整保留了胡同的肌理(lǐ),但胡同尺度與現代交通方式高度不适應;更重要的是,大栅欄現狀未實現曆版規劃設想的幹路通達成網(現行控規規劃大栅欄地區(qū)被兩條城市主幹路和兩條城市次幹路圍合,内部除煤市街(jiē)為(wèi)次幹路之外,其他(tā)道路均未達到支路級别),水煤電(diàn)氣熱等管線(xiàn)覆蓋比例低成為(wèi)基礎設施最大短闆。

人

大栅欄是一個高密度、老齡化、低收入、弱勢群體(tǐ)集聚的城市底層蝸居地

      大栅欄地區(qū)現狀戶籍人口5.6萬人,常住人口3.6萬人。常住人口密度286人/公(gōng)頃,高于西城區(qū)平均水平;戶籍人口密度444人/公(gōng)頃,為(wèi)西城區(qū)十五個街(jiē)道之最。從人群内部分(fēn)化特征來看,大栅欄地區(qū)是貧困者和弱勢群體(tǐ)的聚居地,殘疾人、低保戶、兩勞釋放人員數量龐大,現狀殘疾人約2000多(duō)人,低保保障人口1162人,此外,60歲以上老人中(zhōng)有(yǒu)868名(míng)空巢老人,貧弱交加和未富先老特征在老城區(qū)諸多(duō)街(jiē)道中(zhōng)尤為(wèi)突出。在城市迅速發展的過程中(zhōng),有(yǒu)能(néng)力實現階級躍升的原住民(mín)大部分(fēn)選擇了離開,留下大量老、弱、殘、貧弱勢群體(tǐ),同時吸引了一批被低成本居住和方便的通勤所吸引的流動人口,自然的衰老與逆向的篩選相互疊加,剝奪了這一地區(qū)通過人力資本積累自主改善的可(kě)能(néng)性。

地

違規居改商(shāng)現象突出,文(wén)化設施和開放空間嚴重不足

      對比現狀實際用(yòng)途、登記屬性和規劃用(yòng)途三張圖,可(kě)以戲劇性地折射出宏觀管控和微觀實施之間存在的錯位和差距,最顯著的差異有(yǒu)兩點:一是在實施過程中(zhōng),由于拆遷成本高,規劃的公(gōng)共開敞空間、開放綠地和水域沒有(yǒu)得到實施,很(hěn)多(duō)居民(mín)不得不選擇到天安(ān)門廣場和國(guó)家大劇院日常休閑;二是在土地登記屬性之外,現狀自發衍生出大量規劃外商(shāng)服功能(néng)用(yòng)地,未來亟待以規範化的制度為(wèi)土地用(yòng)途的兼容利用(yòng)或合法變更開拓渠道。

房

與市場脫節的低成本住房滋生愈演愈烈的違建加建,居住品質(zhì)每況愈下

       大栅欄地區(qū)長(cháng)期平面方向填充式擴張導緻高密度、低容積率、多(duō)違建的空間特征,部分(fēn)居民(mín)的人均居住面積不足5平方米,不具(jù)備廚房和衛浴,基本人居需求無法得到滿足。與此同時,這一地區(qū)75%的房屋為(wèi)直管公(gōng)房或單位公(gōng)房,公(gōng)共住房的管理(lǐ)體(tǐ)制抑制了住房的價值變現,低廉的租金和不完整的産(chǎn)權導緻政府和居民(mín)均無法提取土地增值收益,公(gōng)房的長(cháng)期維護和升級改造無以為(wèi)繼。在此狀況下,大栅欄演化為(wèi)距離天安(ān)門最近的一處棚戶區(qū),其惡劣的居住條件尖銳地拷問着大國(guó)首都的治理(lǐ)水平和治理(lǐ)能(néng)力現代化。

業

旅遊、商(shāng)業相關業态數量衆多(duō),但品質(zhì)較低亟待轉型,居住配套相對缺乏,文(wén)化功能(néng)退化嚴重

       作(zuò)為(wèi)吸引天安(ān)門觀光客的最近距離目的地,大栅欄成為(wèi)滿足遊客低價餐飲、低價住宿和購(gòu)買廉價紀念品的理(lǐ)想場所。據調查,天安(ān)門每日平時接待遊客量約4萬人到7萬人,節假日可(kě)以達到每日50萬人,而這其中(zhōng)的近一半會分(fēn)流到前門與大栅欄地區(qū)。此外,北京城市旅遊觀光一線(xiàn)與二線(xiàn)2條,都經過前門與天安(ān)門地區(qū)。在此影響下,如今的大栅欄已成為(wèi)廉價旅遊商(shāng)品集散地,且出現了低端産(chǎn)業對高端産(chǎn)業的擠出效應。據分(fēn)析,小(xiǎo)規模商(shāng)業企業占到所有(yǒu)商(shāng)業的90%以上,個體(tǐ)營業比重過半,“小(xiǎo)本經營”和 “封閉式”特征明顯,可(kě)以說,大栅欄整體(tǐ)的商(shāng)業向單一化、低端化發展,傳統的商(shāng)務(wù)、政務(wù)、商(shāng)業流的綜合優勢喪失。

      更令人擔憂的是,大栅欄地區(qū)文(wén)化功能(néng)式微,僅存文(wén)化标簽,沒有(yǒu)衍生業态;而眼前最尴尬的是,大栅欄當前最有(yǒu)優勢、未來最有(yǒu)升級潛力的職能(néng),也是目前需要着力控制和調減的,即住宿餐飲代表的旅遊業和批發零售代表的小(xiǎo)商(shāng)業。這其實是南城發展的一個尋常悖論,要關停的“優勢”功能(néng)無法被替代和填補,如今的大栅欄依舊在保護恐慌和發展焦慮中(zhōng)徘徊。

點

服務(wù)于外來消費群體(tǐ)的經營性設施存在低質(zhì)重複,服務(wù)于本地居民(mín)的服務(wù)性設施存在覆蓋不足

      從空間覆蓋水平來看,一些設施存在配套不足,如社區(qū)文(wén)化設施、教育設施、體(tǐ)育設施、停車(chē)場和單車(chē)停放點、綠地廣場、應急避難場所等。

      從設施服務(wù)人口來看,餐飲設施覆蓋完善,以面向遊客為(wèi)主;康體(tǐ)娛樂設施中(zhōng)時尚型娛樂設施明顯較少,主要面向居民(mín),整體(tǐ)上夜生活便利性較好,局部地區(qū)有(yǒu)待改善。
從商(shāng)業設施分(fēn)布密度來看,不計剛剛建設尚未完成招商(shāng)的北京坊,大栅欄地區(qū)已形成七個商(shāng)服熱點地區(qū),分(fēn)别是楊梅竹斜街(jiē)、延壽街(jiē)、琉璃廠東街(jiē)、煤市街(jiē)、前門大街(jiē)、大栅欄街(jiē)、前門西大街(jiē)。

文(wén)

文(wén)物(wù)數量多(duō),但價值發掘不足,未挂牌文(wén)物(wù)侵占和破壞嚴重

      根據文(wén)獻資料和實地走訪,将大栅欄地區(qū)現存的各類文(wén)化符号按照相關聯的空間載體(tǐ)繪制成圖,仍然能(néng)夠發現一些鮮明的文(wén)化集群,如排子胡同一帶的會館文(wén)化圈、八大胡同一帶的梨園文(wén)化圈、大栅欄街(jiē)一帶的老字号文(wén)化圈等。從文(wén)保單位(院落)産(chǎn)權的分(fēn)布可(kě)以看出,公(gōng)産(chǎn)、單位産(chǎn)院落分(fēn)布占多(duō)半比例。經過統計,在文(wén)保單位(院落)統計的152個單元中(zhōng),公(gōng)産(chǎn)、單位産(chǎn)院落占多(duō)半比例,公(gōng)産(chǎn)、單位産(chǎn)共計98個單元,占總數的64.5%。

      調研發現,盡管大栅欄曆史積澱深厚,具(jù)有(yǒu)文(wén)化符号的空間載體(tǐ)數量衆多(duō),但價值發掘不足,未挂牌文(wén)物(wù)侵占和破壞嚴重。大量文(wén)保單位現狀用(yòng)地功能(néng)為(wèi)居住或商(shāng)業,甚至圈為(wèi)私人使用(yòng),維護不當,十分(fēn)令人惋惜。

貌

街(jiē)面上牆、線(xiàn)、箱、綠、雕等品質(zhì)尚可(kě),背街(jiē)小(xiǎo)巷和居民(mín)院内雜亂無章問題亟待解決

      在研究的114個評估單元中(zhōng),風貌品質(zhì)好的胡同為(wèi)10條,占8.8%;風貌品質(zhì)中(zhōng)等的95條,占81.6%;風貌品質(zhì)差的11條,占9.6%。總體(tǐ)來看,大栅欄地區(qū)大部分(fēn)街(jiē)巷風貌品質(zhì)為(wèi)中(zhōng)等,風貌品質(zhì)為(wèi)好的街(jiē)巷較少,部分(fēn)街(jiē)巷問題較大;另外,公(gōng)共領域和私人領域治理(lǐ)的錯位,也反映出居民(mín)無力自治和産(chǎn)權局限削弱公(gōng)共治理(lǐ)能(néng)力的無奈現實。

      大栅欄是北京老城曆史文(wén)化保護街(jiē)區(qū)的典型代表,上述診斷結論僅僅是當前已經浮出水面的外在表象,而究其深層根源,大栅欄現實的治理(lǐ)困境具(jù)體(tǐ)可(kě)歸結為(wèi)陳陳相因、相互交錯影響的十個現實問題:一是産(chǎn)權複雜,維護主體(tǐ)責任不清;二是違建叢生,公(gōng)共邊界屢被侵占;三是文(wén)保嚴格,街(jiē)區(qū)生态陷入斷層;四是社區(qū)貧困,在地居民(mín)無力自持;五是政府負債,實施資金捉襟見肘;六是官民(mín)博弈,人口疏解如入泥潭;七是轉型受困,功能(néng)躍升缺乏動力;八是轉商(shāng)受阻,院落升級中(zhōng)途擱淺;九是轉性受制,用(yòng)途變更架空藍圖;十是統籌困難,片段治理(lǐ)止于表層。

      老城曆史文(wén)化街(jiē)區(qū)規劃實施要直面老問題、迎接新(xīn)突破,關鍵在于三方面:一是盡快出台公(gōng)房管理(lǐ)和退出機制,破解産(chǎn)權和資金難題;二是盡快把工(gōng)作(zuò)重心從物(wù)質(zhì)空間改造轉移到城市貧困治理(lǐ),着力恢複和提升街(jiē)區(qū)社會生态系統,使當地居民(mín)有(yǒu)意願、有(yǒu)能(néng)力建設和維護自己的社區(qū),使更多(duō)的年輕人和高收入者回流到原生社區(qū);三是系統升級街(jiē)區(qū)服務(wù)管理(lǐ)水平,高配 “三大設施”(市政基礎設施、公(gōng)共服務(wù)設施、安(ān)全防護設施),并探索建立面向開放式街(jiē)區(qū)的綜合物(wù)業管理(lǐ)制度。

     在實施目标上,課題組将大栅欄地區(qū)目标定位為(wèi)“有(yǒu)靈魂的首都胡同文(wén)化保護示範區(qū)、有(yǒu)溫度的老城民(mín)生改善樣闆區(qū)、有(yǒu)品味的特色商(shāng)業商(shāng)務(wù)聚集區(qū)”,近期首先、也必須要落實的是“五個一定要”,即人口一定要疏解、違建一定要拆除、設施一定要改善、文(wén)脈一定要延續、管理(lǐ)一定要統籌。在實施時序上應體(tǐ)現“安(ān)居、樂居、宜居”三個需求層次,當務(wù)之急是先使大栅欄成為(wèi)一個功能(néng)完備的自持型、自治型社區(qū),讓老百姓過上有(yǒu)獨立廚房、有(yǒu)獨立廁所“有(yǒu)尊嚴”的現代化安(ān)居生活。

      2017年11月28日,北京大栅欄投資有(yǒu)限責任公(gōng)司組織、大栅欄琉璃廠建設指揮部主持召開了《大栅欄地區(qū)城市更新(xīn)研究》課題專家評審會,專家組評價指出:“作(zuò)為(wèi)新(xīn)總規指導下第一個街(jiē)區(qū)層面城市更新(xīn)研究,課題研究過程充分(fēn)體(tǐ)現了問題導向、實施導向、治理(lǐ)導向……”本課題的意義已經不僅限于完成一個街(jiē)區(qū)的現狀調研,而是基于街(jiē)區(qū)診斷的思維對老城更新(xīn)和城市體(tǐ)檢工(gōng)作(zuò)産(chǎn)生印證和借鑒。

    未來規劃實施工(gōng)作(zuò)還要繼續貫徹中(zhōng)央精(jīng)神,“堅定不移疏解非首都功能(néng),突出把握首都發展、減量集約、創新(xīn)驅動、改善民(mín)生的要求”。同時,也要深入領會市領導“聚焦申遺、聚焦文(wén)化、聚焦民(mín)生”的思路,在大栅欄的具(jù)體(tǐ)實踐中(zhōng)不斷反思、不斷深化、不斷凝練,切實做到創新(xīn)更新(xīn)路徑、改革實施模式。
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